رویکرد نوین تهیۀ برنامۀ جامع شهر
چرا شهرها به برنامه نیاز دارند؟
فرض کنید در حال سفر دریایی با یک کشتی هستید. سه پرسش کلیدی پیش روی شما قرار دارد: این کشتی الان در چه موقعیتی است؟ مقصد سفر کجاست؟ و چگونه و از چه مسیری قرار است به مقصد برسد؟ پاسخ این پرسش‌ها نقش تعیین‌کننده‌ای در میزان همکاریتان با ناخدا، خدمه و هم‌سفران دارد. همۀ ساکنان کشتی، سهمی و حقی در این سفر داشته و البته به‌واسطۀ آن مسئولیتی بر عهده دارند. به‌دلیل همین حق است که همگی باید از مقصد و مسیر کشتی اطلاع و بر سر آن اجماع داشته باشند.
کسانی که در یک شهر زندگی می‌کنند، همچون مسافران همان کشتی هستند که با سکونت در آن، تصمیم به انجام سفری مشترک با دیگر شهروندان گرفته‌اند؛ سفری که همۀ آنان می‌توانند در انتخاب مقصد و مسیر رسیدن به آن تأثیرگذار باشند. اما برای این تأثیرگذاری لازم است شهروندان از وضعیت فعلی اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی شهر آگاه بوده و درباره وضعیت مطلوب شهر و بهترین مسیر برای رسیدن به آن وضعیت، به اجماع برسند.
در کشورهای مختلف دنیا، سال‌هاست برای برنامه‌ریزیِ سفرِ کشتیِ بزرگی به نام شهر، برنامه‌های توسعۀ شهری با نام‌های مختلفی همچون برنامۀ جامع یا برنامۀ راهبردی تدوین و اجرا می‌شوند. در این برنامه‌ها ابتدا با جمع‌آوری اطلاعات مربوط به ذخایر آبی، آلودگی هوا، مهاجرت، آسیب‌های اجتماعی، سرمایه‌ها و دارایی‌ها، سلامت و بهداشت، ترافیک، و معیشت شهروندان، موقعیت فعلی شهر مشخص می‌شود. در ادامه، دلایل و عواملی که منجر به شکل‌گیری وضعیت موجود شهر شده‌اند، مورد تحلیل قرار می‌گیرند. گام بعدی برنامه، تعیین چشم‌انداز وضعیت مطلوب شهر بر اساس اجماع اقشار مختلف همچون زنان، جوانان، کارگران، اصناف و بسیاری از گروه‌های دیگر است. بر مبنای این چشم‌انداز، مجموعه‌ای از اهداف کلان و خرد، سیاست‌ها، طرح‌ها، پروژه‌های کلیدی و نقشه‌های کاربری تدوین و تولید می‌شوند که در ارتباطی نظام‌مند با یک‌دیگر قرار داشته و در صورت اجرای درست برنامه، همچون چرخ‌دنده‌های موتور، پیشران توسعۀ شهر خواهند بود.
ویژگی کلیدی رویکرد نوین در برنامۀ جامع
برنامه‌های شهری طی دهه‌ها، با رویکردهای گوناگونی تهیه شده‌اند و تجارب حاصل از کاربست این رویکردها، نسلی از برنامه‌های شهری را به‌وجود آورده که از چند ویژگی کلیدی برخوردارند:
1. به جای اینکه توسط تعداد محدودی افراد متخصص و پشت درهای بسته تهیه شوند، با هم‌فکری، تعامل و همکاری دستگاه‌های مدیریت شهری، نهادهای بخش خصوصی، جامعۀ مدنی و شهروندان تدوین شده و متکی به مشارکت مردم هستند؛
2. تجویزهای این برنامه‌ها افزون بر راهکارهای کالبدی همچون خیابان‌سازی، کاربری‌های شهری، تراکم‌ها، و ضوابط ساخت‌و‌ساز، شامل راهکارهای غیر کالبدیِ اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی می‌باشند و از آنجا که به فضای چندبعدی می‌پردازند، به آن‌ها برنامه‌های فضایی می‌گویند؛
3. با پرهیز از قطعی‌نگری در قبال آینده، سناریو‌هایی را برای شرایط پیش رو در نظر می‌گیرند و با پذیرش محدودیت‌ها و قیود موجود، به جای مواجهه با همۀ مشکلات ریز و درشت شهر، بر مشکلات کلیدی و گلوگاهی آن بر اساس اولویت متمرکز می‌شوند و از همین رو، جنبۀ راهبردی دارند؛
4. با دوری از ایده‌آل‌گرایی، بیشتر به مشکلات واقعی شهر می‌پردازند یا به اصطلاح «مشکل‌سو» هستند.
5. شهر را نه همچون یک سیستم منفرد و مجزا، بلکه در ارتباط با نواحی پیرامون آن تحلیل می‌کنند و در واقع برنامه‌ریزی را با توجه به شهر و منطقه پیرامونی آن انجام می‌دهند.
کشور ما بیش از ۵۰ سال از رویکردهای نوین برنامه‌ریزی فاصله داشته و مدت‌ها بود که برنامه‌های شهری آن هم‌چنان بر اساس الگوی منسوخ «طرح جامع» تهیه می‌شدند؛ اما با همکاری وزارت راه و شهرسازی، شورای شهر، شهرداری اصفهان و اداره کل راه و شهرسازی استان، تغییر رویۀ قدیمی آغاز شد و شهر اصفهان، به‌عنوان نخستین نمونه برای آزمودن رویکرد نوین تهیۀ برنامه‌های جامع شهری در ایران انتخاب گردید.
شرح خدمات مرحلۀ تشخیص
مرحلۀ تشخیص در فرآیند تدوین برنامۀ جامع با رویکرد نوین به دنبال شناخت (توصیف) وضعیت موجود شهر و تحلیل و شناسایی عوامل کلیدی محرک یا بازدارندۀ توسعۀ آن می‌باشد. گزارش تشخیص به عنوان ورودی مرحلۀ بعدی تدوین برنامه که دستورکار نام دارد و شامل سیاست‌های کلان برنامه (چشم‌انداز، اهداف کلان و ...) می‌باشد، استفاده خواهد شد. شرح خدمات حاضر بر اساس دیدگاه‌های کارگروه تدوین شرح خدمات برنامۀ آمایش شهری که توسط شورای شهر تشکیل شده بود، دفتر طرح‌های کالبدی وزارت راه و شهرسازی، اداره کل راه و شهرسازی استان اصفهان، معاونت شهرسازی شهرداری اصفهان و مشاور تهیۀ برنامۀ جامع تنظیم گردیده‌است. از آنجا که تدوین این شرح خدمات، تجربۀ جدیدی می‌باشد، اصلاحات متعددی بر آن اعمال شده و خواهد شد؛ اما هدف اصلی آن که شناسایی عوامل کلیدی توسعۀ شهر اصفهان است، تغییر نخواهد کرد. برای درک بهتر تعریف عوامل کلیدی توسعه که می‌تواند شامل مشکلات، چالش‌ها و فرصت‌های گلوگاهی توسعۀ اصفهان باشد، آشنایی با گرگ‌های تجربۀ احیای پارک جنگلی یلو استون آمریکا راهگشاست.
بندهای شرح خدمات مرحله تشخیص
1. بررسی‌های مقدماتی میدانی و اسنادی (قلمرو فضایی، سیاست‌ها، برنامه‌ها، سهم‌داران، سازوکارهای مالی، اقتصادی، قانونی و ...).
2. تدقیق شناسایی گروه‌های سهم‌دار1 موجود و بالقوه که می‌توانند وارد برنامۀ توسعه شوند.
3. شناسایی قلمرو فضایی برنامۀ توسعه.
4. شناسایی مطالبات گروه‌های سهم‌دار برای برنامۀ توسعۀ شهرمنطقه.
4.1. طراحی و پیاده‌سازی فرآیند مشارکت سهم‌داران (نهادها و سازمان‌های دولتی، عمومی، خصوصی و مردم‌نهاد) شهر و شناسایی مطالبات2 و ظرفیت‌های آن‌ها از راه پیمایش میدانی (نشست‌های مستقیم و مذاکره، رسانه‌ها، و ...) و مستندسازی آن.
4.2. طراحی و پیاده‌سازی فرآیند مشارکت سهم‌داران (نهادها و سازمان‌های دولتی، عمومی، خصوصی و مردم‌نهاد) خارج از شهر و شناسایی مطالبات و ظرفیت‌های آن‌ها از راه پیمایش میدانی (نشست‌های مستقیم و مذاکره، رسانه‌ها، و ...) و مستندسازی آن.
تبصره: منظور از خارج از شهر، نگاه فضایی به برنامه‌ریزی است که بازیگران تولید فضا در آن الزاماً با پیوستگی مکانی تعریف نمی‌شوند (برای مثال، بازیگران بخش صنعت، کشاورزی و ساکنان شهرهای استان‌های اصفهان، یزد، کرمان و قم که از منابع آبی استان‌های لرستان، کهکلویه و بویراحمد و چهار محال بختیاری استفاده می‌کنند در برنامه‌ریزی فضایی در زمرۀ گروه‌های سهم‌دار برنامه‌های توسعۀ هر یک شهرهای واقع در این هفت استان محسوب می‌شود).
5. تلفیق مطالبات و کشف هم‌پوشانی مطالبات گروه‌های سهم‌دار و کاهش تعارضات و موازی‌کاری‌ها (برای مثال وجود برنامه‌های موازی نهادهای دولتی، عمومی و ...) پس از برگزاری جلسات میان گروه‌های سهم‌دار و تشکیل جلسات میان گروه‌های رقیب (برای کاهش تعارضات) یا هم‌سو (برای هم‌افزایی).
6. تبیین علت(ها) و تحلیل یکپارچه بروز مشکلاتی که در مطالبات گروه‌های سهم‌دار بازتاب می‌یابد (مهندسی معکوس مشکلات).
7. شناسایی منابع (بالقوه: غیر از آورده‌های گروه‌های سهم‌دار)، محدودیت‌ها و تهدیدها و فرصت‌های شهرمنطقه.
8. شناسایی آورده‌های (بالفعل) گروه‌های سهم‌دار برای برنامۀ توسعۀ شهرمنطقه.
8.1. شناسایی موانع پیش روی پیگیری مطالبات گروه‌های سهم‌دار.
8.2. شناسایی کاستی‌ها و ضعف ابزارها و سازوکارهای موجود (ابزارهای مالی، پولی و تقنینی) که موجب بروز مشکلات شده‌اند.
9. شناسایی ابزارها و سازوکارهای جدید (ابزارهای مالی، پولی و تقنینی) برای تحقق مطالبات.
10. ارزیابی تناسب میان میان مطالبات، آورده‌ها و منابع، تهدیدها و فرصت‌ها.
11. ارزیابی تناسب میان مطالبات و ابزارهای برنامۀ توسعۀ شهرمنطقه.
12. مستندسازی گزارش‌های مرحله‌ای و ارائۀ آن‌ها به شورای راهبری به‌منظور تأیید مرحله‌ای و نهایی گزارش تشخیص توسط این شورا.
فرآیند تهیه و تصویب برنامۀ جامع
فرآیند تهیه و تصویب برنامۀ جامع در رویکرد نوین، متناسب با ویژگی اصلی این رویکرد که مشارکت سهم‌داران می‌باشد، تنظیم گردیده است. در مرحلۀ اول، مجوز تهیه برنامه توسط شورای عالی شهرسازی و معماری صادر می‌شود و سپس اداره کل راه و شهرسازی استان با هماهنگی شورای شهر و شهرداری، همایش «یک شهر، یک برنامه» را برای شناسایی سهم‌داران به‌منظور تشکیل شورای شورای راهبری برنامه را برگزار می‌کند. شورای راهبری برنامه توسط راهبری در اولین قدم، آیین‌نامۀ داخلی این شورا را تصویب می‌کند و پس از آن به‌منظور آگاهی سهم‌داران از شروع فرآیند تدوین برنامه و نحوۀ انجام آن، همایش اعلان عمومی تهیۀ برنامه توسط شورای شهر و شهرداری با هماهنگی اداره کل راه و شهرسازی استان برگزار می‌شود.
در مرحلۀ بعد مشاور مادر تهیۀ برنامه، با نظارت شورای راهبری انتخاب شده و قرارداد تهیۀ برنامه توسط اداره کل راه و شهرسازی استان با مشاور منعقد می‌شود. در ادامه، فرآیند فنی تدوین برنامه به طور جدی آغاز می‌شود و مشاور مادر موظف است گزارش تشخیص و گزارش دستور کار را تهیه نماید. گزارش تشخیص، دربردارندۀ مرحلۀ شناخت، تحلیل وضع موجود شهر و گزارش دستور کار، حاوی تجویزهای راهبردی کلان برنامه همچون چشم‌انداز و اهداف، می‌باشد. گزارش تشخیص باید به تأیید شورای راهبری رسیده و بر مبنای آن گزارش دستور کار برنامه توسط مشاور مادر تهیه شود. گزارش دستورکار پس از تأیید شورای راهبری برنامه و شورای برنامه‌ریزی و توسعۀ استان به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری خواهد رسید.
با تصویب و ابلاغ دستور کار توسط شورای عالی، مشاوران تخصصی برای تدوین برنامه‌های موضوعی و موضعی شهر با نظارت شورای راهبری برنامه انتخاب می‌شوند. این برنامه‌ها توسط شورای راهبری تأیید و توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعۀ استان یا مراجع ذی‌ربط تصویب شده و شورای عالی شهرسازی و معماری و یا مراجع ذی‌ربط، به‌صورت قانونی آن‌ها را ابلاغ خواهند کرد. در پایان، کل برنامۀ شهر توسط شورای شهر و شهرداری، با هماهنگی ادارۀ کل راه و شهرسازی استان به طور عمومی اعلان خواهد شد.
لازم به ذکر است فرآیندی که در این متن توضیح داده شده، بر اساس دستورالعمل وزارت راه و شهرسازی می‌باشد؛ اما در عمل به دلیل برخی پیچیدگی و چالش‌ها آنچه در ارتباط با برنامۀ جامع اصفهان رخ داده، تفاوت‌هایی با فرآیند مذکور دارد.